流动公共服务供给创新研究 ——以西北偏远民(4)

此外，当地政府可以充分调动企业、第三部门以及公民的积极性，通过PPP项目等方式引导社会资本进入流动公共服务领域，拓展流动公共服务的资金来源。通过政府购买公共服务等方式与社会力量合作、提高财政资金的利用效率，为流动公共服务的发展提供资金和技术保障。

（三）坚持以“人”为本，完善人才保障机制。

针对西北偏远民族地区流动公共服务“人”存在的问题，笔者认为可以通过以下两种方式予以解决：一是基于对当地政府工作人员充分的调研，了解其真实个人意愿后，建立一定的奖惩机制，对认真完成工作的人员予以工资、晋升、学习等方面的激励，对不按要求完成工作的人员予以适度的惩罚；二是建立“以培为主，引培结合”的人才补充机制。针对当地人才净流出、且少数民族人口众多的现实状况，应该重点对当地的工作人员进行培训，通过专业的培训提升相关工作人员的技能，使其能够较好的应对流动公共服务中遇到的问题。同时，通过引进专业人才，为流动公共服务工作人员的队伍中带来新鲜血液，激发其活力。

五、探讨与展望

在既有的研究中，关于流动公共服务的适用性问题，任维德教授和刘银喜教授的观点存在着分歧。任维德教授认为流动公共服务具有时空适用性和对象特定性，仅限于特定的范围和特定的人群有效，而刘银喜教授认为流动公共服务实现了方式、理念和理论三方面的创新，具有极强的推广和应用价值。比较而言，笔者认为，流动公共服务作为一种新型的公共服务供给方式，能够弥补传统公共服务供给的不足，有效提升公共服务的供给质量和水平，流动公共服务与传统公共服务相结合不失为完善我国公共服务体系的一种更好的选择。

关于流动公共服务与传统公共服务怎样结合，如何运用的问题，笔者作出了如下设想：一方面，在西北偏远民族地区或具有类似情况的地区，通过调研数据，结合居民分布、交通、既有公共服务设施等因素，在人口密度相对较大的地区，设立一定的公共服务点，依托传统公共服务点，综合考虑时间、便利程度和覆盖范围等因素，规划一定的流动路线和周期，使文化、科技、医疗等服务流动起来；另一方面，在经济发达、人口居住集中的地区，依托既有的公共服务点，使利用程度较低的公共服务流动、提高其利用率，使具有示范效用的公共服务流动、带动公共服务水平的整体提升。

本文立足于西北偏远民族地区公共服务供给的具体情境，研究当地公共服务供给存在的特殊性，分析流动公共服务的创新之处，并探讨其发展瓶颈，针对其发展瓶颈提出相应的解决对策，并对学界目前针对流动公共服务的不同观点进行探讨，对流动公共服务的未来发展进行了展望。

一、西北偏远民族地区公共服务供给的特殊性笔者将内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省和甘肃省五个地理位置位于我国西北部，远离国家政治、经济中心，少数民族人口众多的省区，统一界定为西北偏远民族地区。西北偏远民族地区由于经济条件、自然条件和社会条件的特殊性，使得当地的公共服务供给可及性和可得性较低，形成了当地公共服务供给的特殊性：（一）公共服务供给经济条件的特殊性。西北偏远民族地区公共服务供给经济条件的特殊性主要表现为财政收入与财政支出之间差距过大的冲突。西北偏远民族地区经济发展起步较晚，经济发展水平相对落后，当地政府的财政收入相对较少，但西北偏远民族地区地理面积广阔，基础设施建设滞后，为了更好的实现政府职能，政府需要投入大量的财政资金进行建设。笔者对西北偏远民族地区五个省区的一般公共预算收入、一般公共预算支出以及一般公共服务支出的数据进行整理，并且对全国除港澳台外31个省区的这三项数据进行排名，找到了西北偏远民族地区数据在其中的位置，参见表1.1。表1.1 西北偏远民族地区财政收支状况及排名（2016年）注：数据来源于中国统计年鉴2017。根据表1.1可以看出，西北偏远民族地区的一般公共预算收入、一般公共预算支出以及一般公共服务支出均排在我国靠后的位置，且各省区一般公共预算支出远高于一般公共预算收入。差距最小的内蒙古自治区支出达到了收入的两倍多，差距最大的西藏自治区甚至达到了十倍以上。当地财政收入与财政支出之间的较大差距限制了公共服务的支出，进而导致了公共服务供给的不足，制约着西北偏远民族地区公共服务的供给。（二）公共服务供给自然条件的特殊性。西北偏远民族地区公共服务供给自然条件的特殊性主要表现在地理特征和自然灾害两方面：从地理特征来看，西北偏远民族地区地形以山地、高原为主，戈壁、荒漠广布，复杂的地形地貌使得基础设施建设的难度大大增加，基础设施的滞后影响着当地交通的发展、信息的传递，进而使得政府的一些公共服务信息难以传递到当地群众中。此外，西北偏远民族地区的地理面积广阔，这也在一定程度上影响着公共服务的可及性和可得性。从自然灾害来看，西北偏远民族地区的环境条件相对恶劣，自然灾害频发。笔者对西北偏远民族地区自然灾害损失情况进行了整理，并对直接经济损失在全国除港澳台外31个省区中的排名进行了整理，参见表1.2。表1.2 西北偏远民族地区自然灾害受灾情况及直接经济损失排名（2016）注：数据来源于中国统计年鉴2017。根据表1.2可以看出，内蒙古、新疆、甘肃因为自然灾害带来的直接经济损失均排在全国前列，达到100亿元以上，西藏和青海因自然灾害带来的直接经济损失分别达到了当地一般公共预算收入的五分之一和接近七分之一。干旱与沙尘暴几乎是西北偏远民族地区各省区都要面临的难题，内蒙古的“白毛风”、西藏的雪灾、青海和甘肃的滑坡泥石流等灾害，都在不同程度上困扰着当地的政府，多发的自然灾害也对政府公共服务供给的时效性和质量提出了更高的要求。（三）公共服务供给社会条件的特殊性。关于西北偏远民族地区公共服务供给社会条件的特殊性，笔者将从人口居住情况和民族构成两个方面展开分析。首先，人口居住情况。西北偏远民族地区的各省区共同的特点是地理面积广阔，人口居住分散。广阔的地理面积和分散的聚居人口对公共服务供给的质和量都提出了更高的要求。笔者通过对西北偏远民族地区各省区面积、人口数据进行梳理，计算出了各省区的人口密度，参见表1.3。国平均水平，其中西藏自治区的人口密度甚至仅为3人/平方公里。以内蒙古自治区阿拉善盟为例，省界户平均每户到所在苏木镇驻地的距离为39.2公里，到最近的卫生院 29.5公里，到最近的小学74.1公里，其中牧民邻居之间距离能达几十公里，公共服务的可及性较差。其次，西北偏远民族地区的民族构成复杂，对于公共服务供给的需求具有特殊性。根据内蒙古自治区人民政府官网公布的信息显示，我国除珞巴族之外的54个少数民族在当地均有分布，而珞巴族主要分布在西藏自治区。也就是说，我国的55个少数民族成员均可以在西北偏远民族地区找到。其中，西北偏远民族地区还分布着蒙古族、藏族、哈萨克族、回族等少数民族的自治州。不同少数民族的民族传统、风俗习惯、宗教信仰等不同，对同一项关于公共服务的政策，在理解层面可能也会存在差异，这直接影响着该公共服务的供给效果，这就要求当地政府以更加灵活地方式，更大地智慧来应对这些问题。表1.3西北偏远民族地区面积、人口以及人口密度（2016）注：人口密度向上保留到整数，数据来源于各省区人民政府官网，中国统计年鉴2017。项目省区内蒙古自治区新疆维吾尔自治区西藏自治区青海省甘肃省面积（万平方公里）118.3 166 122.84 72 42.59受灾人口（万人次）596.2 196.8 45.6 124.4 997.8直接经济损失（亿元）179.8 121.2 33.0 32.1 91.3根据表1.3可以看出，西北偏远民族地区人口密度普遍较低。除甘肃省人口密度62人/平方公里接近达到了全国人口密度145人/平方公里的二分之一外，其他省区的人口密度均远低于全二、公共服务供给情境对公共服务供给方式进行研究，不能脱离公共服务的供给情境。笔者将针对我国公共服务供给的实际情况，对公共服务供给情境进行划分，并探讨不同情境下公共服务的供给方式。笔者从政府公共服务供给能力和居民公共服务获取难度两个维度出发，探讨了公共服务供给的不同情境。依据政府公共服务供给能力的高低和居民公共服务获取难度的高低，将公共服务供给情境划分为蝴蝶型、骆驼型、麻雀型和黄牛型四种类型，制作出公共服务供给情境模型图，参见图2.1：图2.1 公共服务供给情境模型图“蝴蝶型”公共服务供给情境指的是政府的公共服务供给能力高，居民公共服务获取难度低的一种环境，这是一种较为理想的公共服务供给情境，在我国多见于经济发达、人口居住集中的地区。在此情境下，政府有着较强的实力，能够提供充分的公共服务，而居民也能够较为方便的获取相应的服务，“一站式”是此种情境下最为恰当的公共服务供给方式。“骆驼型”公共服务供给情境指的是政府的公共服务供给能力高，居民公共服务获取难度同时也高的一种环境，在我国常见于经济较为发达，但人口居住分散的地区。在此情景下，政府有着雄厚的实力进行公共服务供给，但居民由于种种原因，获取公共服务的难度较大，这就需要政府为此付出更多努力，来提升公共服务的可及性和可得性，“代理式”是此种情境下较为理想的公共服务供给方式。“麻雀型”公共服务供给情境指的是政府的公共服务供给能力低，居民获取公共服务难度较低的一种环境，在我国属于经济相对欠发达，但人口居住集中的地区。在此情境下，政府的能力相对薄弱，公共服务的供给因此受到了制约，但较为有利的一点是，居民能够相对容易的获取公共服务。“定点式”公共服务供给在一定程度上能够节约政府成本，从而较好的应对“麻雀型”公共服务供给情境。“黄牛型”公共服务供给情境指的是政府的公共服务供给能力低，与此同时居民获取公共服务难度较高的一种环境多见于我国经济相对落后，人口居住分散的地区。在此情境下，政府在公共服务供给方面存在不足，而居民获取公共服务也存在着诸多不便。根据上文对西北偏远民族地区公共服务供给的特殊性的分析，西北偏远民族地区属于典型的“黄牛型”公共服务供给情境。三、流动公共服务的创新性及发展瓶颈分析基于西北偏远民族地区公共服务的供给情境，笔者将对“流动公共服务”这种新型的公共服务供给方式的创新之处进行探讨，并对其发展中存在的瓶颈进行梳理。（一）流动公共服务的创新性。流动公共服务发端于西北偏远民族地区基层政府的公共服务供给实践，作为一种新型的公共服务供给方式，其立足于西北偏远民族地区公共服务供给的特殊性，促进了当地政府公共服务供给质量和水平的提升，对提高当地公共服务的可及性和可得性具有重要意义。与此同时，其独有的创新之处也为当地公共服务供给质和量的突破提供了可能。首先，流动公共服务实现了供给主体的多元化。流动公共服务在供给主体方面强调多元主体的参与，改变了以往公共服务完全由政府提供的思路。西北偏远民族地区的地方政府财政收支之间存在着巨大的差距，地方政府在公共服务供给方面压力巨大。流动公共服务主张将社会资本引入到公共服务供给领域，鼓励民间力量参与公共服务的提供，通过政府与私人部门的合作来促进公共服务供给量与质的提升。此外，多元主体的参与，也会提升公共服务供给的专业化和多样性，降低公共服务的成本，这在很大程度上化解了西北偏远民族地区的经济压力。其次，流动公共服务提升了公共服务的可及性和可得性。因为地形复杂和自然灾害的频发，传统公共服务供给的可及性和可得性受到了很大的制约。流动公共服务强调让公共服务“流动”起来，转变了被动等待居民前来获取服务的旧观念，变成主动为居民提供“上门”服务。流动公共服务通过“流动”降低了居民获取公共服务的难度，使更多“偏”、“远”地区的居民能够享受到公共服务，提升了公共服务的覆盖范围。流动公共服务降低了西北偏远民族地区客观自然条件所带来的不利影响，对促进西北偏远民族地区公共服务发展具有积极意义。最后，流动公共服务做到了公共服务供给与以人为本理念的完美切合。流动公共服务作为一种新型的公共服务供给方式，其基于西北偏远民族地区公共服务供给的特殊现状，立足于当地不同民族生产生活习惯的实际需求，向不同民族成员提供合适的公共服务产品，体现出一种人文关怀。流动公共服务实现了服务理念由“被动”向“主动”的转变，凸显了政府的服务意识与服务职能，有利于服务型政府的建设。流动公共服务较好的应对了我国西北偏远民族地区社会条件的特殊性，为我国公共服务的供给方式提供了一种新思路。（二）流动公共服务的发展瓶颈。流动公共服务发源于西北偏远民族地区基层政府的实践，属于基层政府公共服务供给的创新尝试，尚未得到上级政府的充分重视；流动公共服务作为一项“流动”的公共服务，需要一定的资金作为保障，而当地的财政实力相对较弱；流动公共服务想要有效的实行，需要一支专业、积极的公共服务队伍，而目前当地人才相对缺乏。这些都制约着流动公共服务的健康发展。首先，流动公共服务由于尚未得到上级政府的充分重视，因此表现出较大的随意性和不确定性。在流动公共服务的实施过程中，会受到不同程度的外力干扰，其中包括人为因素和环境变化等。其次，随着人民对美好生活需要的日益增长，人民群众对公共服务的需求和政府的服务项目都在不断增加，但与此同时，西北偏远民族地区政府财政收入的增速却难以与之相匹配。另外，流动公共服务的载体和设备需要添置、维修或更换，也需要相应的财政资金作为保障。当地财政资金的短缺对流动公共服务的发展形成了较大的制约。最后，流动公共服务的有效实施离不开“人”，而西北偏远民族地区实施流动公共服务的“人”却存在着以下几方面的不利条件：一是部分政府工作人员怕苦怕难，不愿深入到条件相对恶劣的地区开展工作；二是有些专业流动公共服务团体出现了“人才断档”，缺乏有效的补充；三是一些部门存在人才流失、专业人员缺乏等问题。四、流动公共服务发展的对策建议针对非制度性、资金短缺、人才缺乏三点制约条件，笔者基于文献的阅读和对当地实际情况的考量，提出以下三点建议。（一）推进流动公共服务的制度化建设。制度化是任何一项政策得以长久实施的重要保证，没有稳定的制度环境，流动公共服务也就没有持续发展的基础和保证。通过将流动公共服务制度化，可以有效避免因领导更换或环境变化所带来的政策随意性和不确定性。流动公共服务发源于基层政府，只有上级政府给予充分的重视，从宏观层面对其进行研究，才能实现基层实践与顶层设计的有机结合，更好的将其推广实施，发挥其优越性。值得注意的一点是，流动公共服务实现制度化，还需要建立相应指标体系和考核机制来予以保障。（二）出台财政保障政策，引入社会资本力量。西北偏远民族地区政府财政收支之间的差距是客观存在的，这决定了仅靠当地政府的一己之力很难为流动公共服务的实施提供充足的资金保障。因此，中央政府需要制定符合当地实际情况的财政政策予以支持。另外，需要在常规性的支持之外，为当地政府增加一定的公共服务预算资金。此外，当地政府可以充分调动企业、第三部门以及公民的积极性，通过PPP项目等方式引导社会资本进入流动公共服务领域，拓展流动公共服务的资金来源。通过政府购买公共服务等方式与社会力量合作、提高财政资金的利用效率，为流动公共服务的发展提供资金和技术保障。（三）坚持以“人”为本，完善人才保障机制。针对西北偏远民族地区流动公共服务“人”存在的问题，笔者认为可以通过以下两种方式予以解决：一是基于对当地政府工作人员充分的调研，了解其真实个人意愿后，建立一定的奖惩机制，对认真完成工作的人员予以工资、晋升、学习等方面的激励，对不按要求完成工作的人员予以适度的惩罚；二是建立“以培为主，引培结合”的人才补充机制。针对当地人才净流出、且少数民族人口众多的现实状况，应该重点对当地的工作人员进行培训，通过专业的培训提升相关工作人员的技能，使其能够较好的应对流动公共服务中遇到的问题。同时，通过引进专业人才，为流动公共服务工作人员的队伍中带来新鲜血液，激发其活力。五、探讨与展望在既有的研究中，关于流动公共服务的适用性问题，任维德教授和刘银喜教授的观点存在着分歧。任维德教授认为流动公共服务具有时空适用性和对象特定性，仅限于特定的范围和特定的人群有效，而刘银喜教授认为流动公共服务实现了方式、理念和理论三方面的创新，具有极强的推广和应用价值。比较而言，笔者认为，流动公共服务作为一种新型的公共服务供给方式，能够弥补传统公共服务供给的不足，有效提升公共服务的供给质量和水平，流动公共服务与传统公共服务相结合不失为完善我国公共服务体系的一种更好的选择。关于流动公共服务与传统公共服务怎样结合，如何运用的问题，笔者作出了如下设想：一方面，在西北偏远民族地区或具有类似情况的地区，通过调研数据，结合居民分布、交通、既有公共服务设施等因素，在人口密度相对较大的地区，设立一定的公共服务点，依托传统公共服务点，综合考虑时间、便利程度和覆盖范围等因素，规划一定的流动路线和周期，使文化、科技、医疗等服务流动起来；另一方面，在经济发达、人口居住集中的地区，依托既有的公共服务点，使利用程度较低的公共服务流动、提高其利用率，使具有示范效用的公共服务流动、带动公共服务水平的整体提升。

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